На головну Контакт Пошук
 
Центр Місцевої Демократії
Події
Круглий стіл «Бюджетна система місцевого самоврядування. Перспективи реформування»
27.05

Анатолій Ткачук, керівник Головної служби регіональної та кадрової політики Секретаріату Президента України

Дорогі друзі, нажаль так сталось, що тільки призначається якійсь захід в Інституті ім.Пилипа Орлика, у мене обов’язково в той же час, але в іншому місті інший захід.

Сьогодні у нас буде спеціальна нарада в Секретаріаті Президента, де будуть розглядатися питання перспектив розвитку місцевого самоврядування і його реформування в контексті новітніх ініціатив, заявлений 16 травня О.Морозом і адекватної відповіді на ці ініціативи іншими ініціативами. Але це окрема тема широкої розмови про місцеве самоврядування, проблеми його розвитку і використання цих проблем для досягнення якихось своїх сиюминутних цілей. Тому що у нас завжди виглядає, що говоримо про розвиток місцевого самоврядування і кожен етап цього розвитку місцеве самоврядування отримує додаткові проблеми.

Що стосується бюджетів місцевого самоврядування. Я би хотів зачепити одну маленьку тему, може ви потім її більш детально обговорите і якійсь буде серйозний матеріал для розмірковування як це, наприклад, врахувати в новітньому законодавстві. А темою є продаж чи ефективне використання земельних ділянок, що находяться в межах територіальних громад. Справа в тому, що сьогодні склалась цікава ситуація, що в більшості міст, як в мільйонниках, потім в обласних центрах, тепер вже в районних центрах, найбільшим попитом користується земля. І кожен з бізнесу намагається отримати землю, в першу чергу, у власність або на довготривалу оренду. І, оскільки вартість землі достатньо зросла, місцеве самоврядування в особі міських голів і міських рад для швидкого поповнення достатньо значними сумами, готові продавати цю землю і така земля продається і отримується достатньо значна сума. Але постає питання подальшого існування громади, коли вже землі в громаді немає і який ефект від продажів земельної ділянки, можна так сказати і про майно, для громади і для місцевого бюджету з точки зору далекої перспективи, середньострокової і далекої перспективи. Я про це почав сьогодні розмову майже випадково, тому що вранці гуляв біля затоки «Собаче гирло» і там шматок землі 113 гектарів Київ продав за 900 мільйонів гривень, ніби на аукціоні. Але до цієї землі з іншого боку підходить вже кільцева дорога. Кільцева дорога, яка вкрай потрібна Києву, вона підійшла до цієї ділянки і там вона, по генплану мала б проходити. Тепер цю ділянку продали. Чи пропала для Києва потреба у кільцевій дорозі? Не пропала. Вона навпаки зростає. Куди її далі замкнути цю дорогу, коли ця ділянка продана? Є два варіанти, звичайно, що пройде 2 роки, нічого на цій ділянці не буде будуватися і вона знову буде викуплена містом, але вже не за 900 мільйонів, а за 2 мільярди. Другий варіант – буде викуплена якась там земля, що приватизована в Петрівцях і за Петрівцями, тобто це буде додатково ще 10 километрів і витрати Київського бюджету на цю кольцеву дорогу будуть втричі чи вчетверо більші ніж плановані. А на цій земельній ділянці, якщо буде побудовано новий мікрорайон, це десь 47 тисяч додаткового населення для Оболонського району і виїхати з Оболоні вже в центр практично неможливо, зараз неможливо. І виходить цікава ситуація. Якщо сьогодні порахувати, це достатньо велика сума, навіть для Київського бюджету, це приблизно 10 % бюджету. Але коли подивитись можливі втрати, можливі здобутки, я не знаю чи там буде такий баланс. Мені здається ця тема дуже непроста. Тому що є сиюмінутні потреби місцевого самоврядування в коштах і є стратегічні потреби у 5-ти річній, 10-ти річній перспективі. Мені здається було б добре, якщо б ви обговорили і прийшли до якоїсь думки.

Друга проблема, яка є надзвичайно важливою – це проблема довготривалого формування місцевих бюджетів за рахунок податків, які можна збирати на своїй території і від яких дуже складно сховатись. Як правило йде мова про податок на нерухомість. І тут, знову таки, є два підходи до податку на нерухомість – чи можна його запровадити через вартісну оцінку цих будов, які побудовані на території юрисдикції місцевого самоврядування чи треба запроваджувати податок на нерухомість, як фактичний податок на землю. В першому випадку, я пам’ятаю вже, напевно, 6 спроб його впровадження, які закінчилися невдачею, тому що зразу постає питання про оцінку тих великих маєтків і про достатньо великі суми податків, які треба сплачувати з цих будов, що включає дуже серйозні лобістські можливості для недопущення впровадження цього податку. І тому в цій ситуації виглядає, напевно, більш перспективним запровадження такого земельного податку, який буде враховувати ті об’єкти, які розміщені на території тієї чи іншої громади. Сьогодні, знов таки, є два підходи до майбутнього формування місцевого ресурсу – віддати частину земель для розміщення там промислового будівництва і тоді це і податок на землю для місцевого бюджету і, як правило, прибутковий податок з громадян, які там працюють також для місцевого бюджету чи роздати ці земельні ділянки під індивідуальну забудову і на сьогодні практично не мати від цього жодного надходження. Хоча промисловий об’єкт це додаткові як плюси, так і мінуси для громади, тут і екологія, і інфраструктура, і відходи. Знов таки це потребує додаткового включення інтелектуального ресурсу місцевого самоврядування. Для мене ці теми на сьогодні є найбільш важливими, найбільш актуальними. І, оскільки, сьогодні фактично є пауза, тому що я не переконаний, що найближчих півроку парламент зможе прийняти і запровадити новий Податковий кодекс. Тому на сьогодні місцеве самоврядування має можливість напрацювати ідеї, які будуть покладені в цей новий Податковий кодекс на наступну каденцію Верховної Ради.

Григорій Калетнік, голова підкомітету з контролю за виконанням Державного бюджету України та використанням бюджетних коштів Комітету Верховної Ради України з питань бюджету

У нас сьогодні в державі вже звично, коли кажуть, що за чиїмось клопотанням хтось щось вчиняє, але такого клопотання не поступало. Але я це розумію, що ви вже цінуєте час наших багатостраждальних баталій щодо дострокових виборів, тому позбутися депутатів з таких круглих столів це теж хорошо.

Шановні колеги, я насамперед, хотів би висловити глибоку вдячність за те що запросили прийняти участь у круглому столі. І хотів би розпочати з того, що розвиток місцевого самоврядування, його місце, роль у конструкції і побудові влади має глибокі корені, як вже і величезний досвід і говорено-переговорено. Ми вже навіть за 16 років незалежної України ми мали різні форми. По суті ми розпочали з того, що ми мали ради, коли ми ліквідували 6 статтю Конституції, потім ми в 1992 році ми мали Президентську вертикаль і паралельну діяльність рад. І коли побачили, що це в певній мірі не йшло на користь, було знов обрання в 94 році всенародно голів обласних, районних рад, побудови вже знову нової конструкції, яка в 95 знову перейшла у вертикаль з відомої конституційної угоди і існує по нинішній час в якійсь мірі. До 97 року, поки буцв прийнятий Закон про місцеве самоврядування в деформованому вигляді, коли відповідні обрані органи і лідери цих органів були просто автоматом заступники керівників виконавчої вертикалі. З 97 паралельно, без відповідних повноважень, бо ці повноваження, які виписані Законом, тим же Законом зобов’язана рада передати його виконавчій вертикалі. Це окрім міст обласного значення, обласних центрів і міста Києва. У всіх інших саме така побудова цієї влади і, звичайно, крім питань хто ж і кого має сприймати сьогодні народ, до кого він має звертатися, кого він має оцінювати, аби не було такого двовладдя, мабуть сьогодні знов ми переживаємо той момент, коли хочемо повернутися шляхом поглиблення другої частини політреформи, знову повернутись до місцевого самоврядування і до формування виконавчих комітетів вже при органах місцевого самоврядування. Мені здається, що дасть Бог усім нам розум і патріотизм, і заботу за свою рідну землю і своїх людей, то ми все-таки обговоривши всі нюанси перейдемо на саме таке формування. Тому що дійсно, окрім того, що ми ліквідуєм незрозуміле двовладдя, ми все-таки максимально приблизимо владу до людей, до виборців. І ще, якщо ми запропонуєм якісь прозорі механізми і зрозумілі і дієві, живі механізми відкликання депутатів і керівництва органів місцевого самоврядування, чи то мерів чи то голів рад різних рівнів. Це, звичайно, сприятиме сьогодні людям зрозуміти, що вони якимось чином впливають не тільки під час голосування, віддавши свій голос, а і в поточному плані вони можуть динамічно впливати на результати, оцінювати діяльність влади. Хотілося б, щоб це була не просто чергова зміна вивісок, а щоб ми саме переходили на європейський рівень, європейський досвід формування саме такої зрозумілої, відповідальної влади. Але головне у владі, про що б ми не говорили, це гроші. І тому правильно ви розпочали свій виступ. В тебе є гроші – ти розумний, нема грошей – ти інша сторона, діаметрально протилежна від розуму. Тому кошти. Як ці кошти дати місцевому самоврядуванню, мабуть це задача дуже не з простих. Я б її прирівняв до того самого завдання, коли наші сьогодні найвищі посадовці і політичні сили відділяють владу від бізнесу. І відділяючи це, більше попадає влада в залежність від бізнесу, чим більше ми видділяєм, тим більше сьогодні бізнес впливає на владу. Сформувати джерела доходів місцевого самоврядування не важко. В принципі ми на сьогодні бачимо грошові потоки, які ми маємо на сьогодні, ми бачимо скільки цих потоків проходить транзитом і повертаються все рівно в вигляді субвенцій, субсидій назад. Тому на рівні цього розуміння, чим більше ми відкликаємо з територій, збираючи ці податки до державного, до Загального фонду бюджету, потім його розприділяючи посилаєм назад, у цьому напевно сьогодні найбільше проблем з тим, яку роль відіграє чиновник. Якщо ми ці кошти не будемо збирати, то значна частина чиновників у нас будуть не стільки безробітні як без доходів. Оскільки кожне доручення по розподілу і проходженню коштів вверх і зверху вниз, від них значна частина відщіплюється як би ми не говорили про чисті руки, про боротьбу з корупцією, ми все рівно маємо там можливість долучитися до різних моментів, механізмів, я це говорю ще й з того, що в минулому скликанні я вже працював в бюджетному комітеті над цими питаннями і зараз очолюю підкомітет по контролю за використанням бюджетних коштів і виконанням бюджету. Немає сьогодні такої програми в Україні, абсолютно відповідально кажу, в якій би не відлучалися ці кошти на інтереси чиновників. Але до цього потрібно йти. І, в основному тут супротив мабуть у нас самих, аби сьогодні легко вирішити питання зменшення співвідношення місцевих бюджетів до загальнодержавного і залишати більшу частину коштів під ті повноваження, які передані місцевим органам влади, залишати їх на місці аби вони їх не отримали звідси через казначейство. Я як приїзжаю до себе в Рівненську область, я дуже добре запам’ятав як ми боролися за зменшення бюрократичного апарату, коли ми звинувачували Комуністичну партію, коли ми звинувачували той бюрократичний механізм, скільки у нас чиновників. Ви знаєте, в м.Вінниці сьогодні у 3,5 рази більше адміністративних приміщень, які заповнені і ще не вистачає. Сьогодні приїхав – столову в колишньому обкомовському приміщенні у 1700 кв. метрів вже закрили, лишили тільки маленький зал і віддали під Пенсійний Фонд, бо ми ж зараз вже туди і військовослужбовців притулили. Не вистачає місць для чиновництва, ми настільки розширюєм цей апарат. Треба залишити на місці і прикоротити ці грошові потоки, які проходять у нас ввверх-вниз. Але це тільки одна частина. Що стосується взагалі джерел якихось додаткових місцевих, то дійсно, як насьогодні основним джерелом, особливо для сільських територій це є земля і це є діяльність місцевих підприємницьких структур, і нерухомість. В принципі перший земельний кодекс зобов’язував місцеві органи влади залишити резервні землі під можливий розвиток державних інтересів, під можливі електролінії, газові магістралі, розвиток дорожного господарства. Як його фактично використовуєш при зміні знову ж таки керівництва це неможливо і тому і сьогодні я не бачу ніякої великої біди, ні можливості прикоротити такі питання, коли продається земля, а потім там треба або газопровід або провести. Вже структура яка буде будувати, вона теж сьогодні вже практично недержавна. Ми вже добираємось – всі електролінії сьогодні приватні. Тому приватний господар сьогодні в приватного господаря, який викупив землю буде її викупляти, але тільки не за рахунок держави. Те що ви сказали, що знову держава викупить – це біда. Якщо ми до такого допустим нашим законодавством, то це буде ще один спосіб набивати кишені. Сьогодні віддав близькому до влади, завтра у нього назад у державну власність, тільки за втричі завищеною ціною викупив і післязавтра знов дешевше з держави продав тому хто веде вже цю дорогу на приватній основі чи якусь електролінію. Тому продавати потрібно сьогодні назавжди і відкупляти. Тут вже потрібен контроль держави за тим хто назад має викупляти, під чиї інтереси, щоб на цьому теж не робили бізнес. Але продавати землю потрібно, я, наприклад, прихильник того, що ми не маємо такий мораторій накладати як ми в минулому році наклали мораторій на землю. Ви уявляєте сьогодні скільки ми поламали поваги до своєї рідної України тим що розвивається інфраструктура придорожна, розвиваються тамошні склади, всі ці люди використовуючи наявну нашу законодавчу базу якимось чином вклали кошти в одному періоді, вклали кошти в те, що мають переоформити. Сьогодні ж ми не тільки прикоротили якусь перепродажу, ми просто прикоротили сьогодні розвиток потрібної інфраструктури для України, де кошти мали б вкладатися в такі об’єкти які давали б можливість і більш високій діяльності бізнесу будувати все. Ми ж загалом узяло мораторій, нащо мора той сьогодні в Чичельницькому районі чи в Піщанському, в якому ту землю ніхто не хоче взагалі, там ледве-ледве знайшли інвестора. Загальним мораторієм ми взяли відлякали інвестора, який хотів взяти цю землю. Якщо потрібно було щось робити, то потрібно було звичайно там де дійсно є якась спекуляція. У нас хтось сказав, що десь є якась спекуляція з землею і на всю Україну наклали мораторій і поламали все – розвиток бізнесу, інвестиційну привабливість. Від таких кроків, я думаю, ми маємо відходити, тоді для місцевого самоврядування він буде господарем, він знає, що в нього є земля, він може домовлятися про найкращий варіант, він може не бояти, що якщо в цьому місяці не продасиш, в наступному щось приймуть у Верховній Раді або порекомендують звідти і звідти і влада ця посипеться. Я думаю і сподіваюсь, що якщо ми будемо йти і сьогодні напрацьовувати документи, то йдучі сміливо на формування саме місцевого самоврядування і зміцнення саме цієї форми влади. Ми повинні їм давати стабільні нормативи, ми повинні давати стабільні правила поведінки – Закони. Ми мучимся з Бюджетним кодексом, який всі возвеличували перед його прийняттям, як панацея. Тепер так само з Податковим кодексом ми, вибачте за слово, носимся. Коли и пийняли Бюджетний кодекс, ми тими самими формульними розрахунками, ми ж працюєм все рівно в ручному режимі, тому що ніякі формули ми не можем сьогодні врахувати, тому що у нас досить серйозно деференційовані території. Чисто сільська територія – туди треба тільки фінансову підтримку. Неможемо ми сьогодні із продовольчої безпеки держави, з вирощування сільськогосподарської продукції зробити бездотаційний район. Якщо він звідти буде стягувати за ту землю, яка буде в сільськогосподарськм виробництві якісь підвищені джерела доходів і будувати дороги все. Є інші території, у яких звичайно є звідки стягувати ці податки і він може бути. Сьогодні і Податковий кодекс має бути не на всю Україну, сьогодні врахувати фінансові спроможності, бюджетну наповнюваність і незалежність. Буквально зійти до рівня районів, я в деяких районах навіть і до окремих територій. Саме попрацювавши над цим, я думаю, ми зможемо вирішити питання такого Податкового кодекса і таких джерел надійних, які передавши місцевому самоврядуванню, ми забезпечемо фінансову незалежність органів місцевого самоврядування у вчиненні своєї влади. Дякую за увагу.

Пінчук Андрій, член Комітету Верховної Ради України з питань бюджету

Шановні учасники круглого столу!

Мені дуже приємно привітати вас з початком роботи нашого круглого столу від імені бюджетного комітету Верховної Ради України та побажати всім нам плідної роботи.

Перш за все, хочу зазначити, що основні зусилля Уряду України на чолі з В.Ф. Януковичем та нашого комітету, останнім часом спрямовувалися на збільшення частки місцевих бюджетів в частині зведеного бюджету України.

Основний принцип формування бюджетних взаємовідносин між державою та місцевим самоврядуванням на 2007 рік полягає в чіткому розподілі на стабільній основі фінансових ресурсів між державним та місцевими бюджетами.

Зокрема, планова частка обсягу загального фонду місцевих бюджетів у обсязі зведеного бюджету України на 2007 рік збільшилася проти рівня 2006 року на 3,0 % і складає 43,4 відсотка.

Загальний обсяг трансфертів загального фонду з державного бюджету до місцевих бюджетів складає 36,5млрд.грн., що на 8,3млрд.грн. (29,5відсотка) більше обсягу, врахованого у бюджеті 2006року з урахуванням внесених змін. В тому числі, дотація вирівнювання складає 18,9млрд. грн. , що на 1,9млрд. грн. більше, ніж у поточному році.

Субвенції на реалізацію державних програм соціального захисту населення у відповідності до статті 102 Бюджетного кодексу України в цілому складають 14,2млрд. грн., що на 6,3млрд. грн. перевищує обсяг, затверджений на 2006 рік, інші субвенції – майже 3млрд. гривень.

При цьому вперше до рівня бюджетів міст республіканського АР Крим та обласного значення і районів розраховано видатки, які складають 560,7млн. гривень.

З метою забезпечення державної підтримки депресивних територій та підвищення ролі держави у вирішенні соціальних проблем та на виконання Закону України „Про стимулювання розвитку регіонів” вперше у бюджеті на 2007 рік затверджено субвенцію місцевим бюджетам для стимулювання розвитку депресивних територій в сумі 100,0 млн. гривень.

Доходи місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, на 2007 рік прогнозуються у сумі 4,3млрд. гривень.

Проте, не дивлячись на наші зусилля, проблема реформування місцевого самоврядування, в тому числі місцевих бюджетів, залишається актуальною і сьогодні.

Серед основних завдань, які необхідно вирішити в процесі реформування, можна виділити наступні:

1. Розширення прав та повноважень місцевих органів влади.

Курс на децентралізаціюголовний чинник економічного розвитку регіонів, і як наслідок зростання добробуту населення України. Бо хто, як не керівники на місцевому рівні краще знають, куди направити бюджетні кошти, обсяг яких, як всім відомо, обмежений, щоб їх використання було ефективним та раціональним. На жаль, в даний час кошти місцевих бюджетів розподіляються «за вказівкою» центральних органів влади. Незавершеність реформ створює конфлікт інтересів, оскільки місцеві органи влади практично є залежними від центральної влади в ухваленні рішень щодо використання бюджетних ресурсів.

2. Визначення правил та процедур делегування повноважень між органами влади, чітке закріплення кола відповідальності, прав та обов’язків посадових осіб.

Чітке розмежування функцій, прав та обов’язків органів місцевого самоврядування та Уряду сприятиме посиленню відповідальності при прийнятті управлінських рішень, використанні бюджетних коштів. Кожний посадовець буде знати за що конкретно він несе особисту відповідальність. Урегульованість даного питання усуне наявні “прогалини” в українському законодавстві, адже відсутність чітко закріплених в нормативно-правових документах “правил гри” створюють умови для ухилення від відповідальності, використання наданих повноважень на задоволення особистих потреб, “набиття власної кишені”.

3. Посилення муніципального контролю за використанням бюджетних коштів.

Всім відомо, що найефективніший спосіб «відмити» бюджетні кошти – це спустити їх «на низ» і використати так, як потрібно саме тобі. Тому що, контроль за використанням бюджетних коштів на державному рівні знаходиться на більш високому рівні, ніж на регіональному. Проте, слід зазначити, що існує нагальна необхідність в посиленні контрольної функції використання державних фінансів, саме на місцевому рівні. Потрібне залучення до співпраці в даній сфері територіальних громад, широких кіл громадськості, і як наслідок, це буде сприяти посиленню відповідальності за неефективне і нецільове використання бюджетних коштів.

4. Надання можливості місцевим бюджетам розширювати доходну їх частину.

В даний час місцеві бюджети просто незацікавлені у збільшенні своєї доходної частини, адже вони в цьому випадку отримають менше трансфертів

з державного бюджету. Навіщо ж робити зусилля для заощадження коштів, приймати управлінські рішення для стимулювання зростання доходів місцевих бюджетів, якщо можна просто “нічого не робити” та отримувати дотації та субвенції у вигляді трансфертів. Керівники місцевих органів влади повинні бути зацікавлені не тільки в отриманні певних сум бюджетних коштів, але і прагнути їх не тільки заощаджувати, але і примножувати. Потрібно розуміти, що доходи, отримані понад заплановані - нікуди «не підуть», а залишаться у розпорядженні територіальної громади і будуть спрямовані на вирішення найболючіших проблем регіону.

5. Забезпечення прозорості бюджетного процесу

Це стосується не тільки цільового і ефективного використання бюджетних коштів, але і дотримання прозорості під час складання місцевих бюджетів, розподілу трансфертів. Потрібно забезпечити простоту і об’єктивність їх розподілу, зробити визначення формули трансфертів прозорішим і зрозумілішим, позбавити учасників бюджетного процесу можливості маніпулювати ними, спростити механізм адміністрування та забезпечити аполітичність бюджетного процесу.

6. Забезпечення програмно-цільового методу планування та здіснення видатків, забезпечення досягнення не тільки тактичних, але найголовніше стратегічних цілей.

Програмно-цільовий метод планування місцевих бюджетів повинен чітко відповідати стратегічним планам та сприяти їх досягненню за допомогою короткотермінових завдань. Адже, зараз керівники місцевих органів влади найчастіше нехтують виконанням стратегічних цілей, а прагнуть “за короткі терміни перебування на посаді” почати розв’язувати як найбільше «важливих завдань». І як наслідок – відсутність будь-яких суттєвих результатів роботи. Щоб такого не було, і кошти не були витрачені даремно, необхідно чітко слідувати стратегічному плану розвитку регіонів, міст, селищ. Поступове наближення до поставленої цілі - рік за роком дасть результат і гроші будуть використані за призначенням та саме головне – ефективно.

Створення нової системи управління та механізмів впровадження реформування місцевого самоврядування повинно бути найвищим державним пріоритетом в Україні.

Бажаю всім нам вдалої роботи сьогодні та сподіваюся на плідну співпрацю з усіма присутніми.

Дякую вам за увагу!

Коліушко Ігор, директор Центру політико-правових реформ

Коли ми говоримо про фінансування місцевого самоврядування, перш за все, ми керуємся тим, що основним завданням реформування в цій сфері має бути забезпечення проголошеного ст. 3 Європейської Хартії місцевого самоврядування (ЄХМС) реальної спроможності органів місцевого самоврядування здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції в інтересах місцевого населення . Таке забезпечення неможливе без реалізації вимоги ст. 9 ЄХМС щодо права органів місцевого самоврядування в рамках національної економічної політикі на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень. Як же зробити так, щоб місцеве самоврядування могло б мати свої доходи, якими воно буде розпоряджатися. В першу чергу теорія тут говорить про те, що місцеве самоврядування має власні та закріплені доходи. Багато років, я спеціально подивився, слухаючи ваші перепалки, великих політиків, подивився, що ця книжечка була написана в 2004 році і тут все було під редагуванням найкращих фінансистів, які є в нашій країні – доктор юридичних наук Нечай, наприклад, здійснювала остаточне редагування цього розділу. Чітко розписано, що доходна частина місцевих бюджетів має формуватись за рахунок власних та закріплених доходів, а також між бюджетних трансфертів. До власних доходів місцевих бюджетів мають відноситися надходження від відповідної комунальної власності місцевих податків, зборів, надходження від адміністративних штрафів та інших надходжень, встановлених законами та рішеннями представницьких органів місцевого самоврядування. Власними доходами бюджетів громад, тобто сіл, селищ, міст та їх обєднань, а також, можливо, районів у містах, а можливо районів, якщо вони будуть переведені на рівень самоврядування, тобто ліквідовані райдержадміністрації, буде створено самоврядування за тою концепцією адмінтерреформи, яку пробував впровадити Безсмертний. До доходів бюджетів власне місцевого самоврядування повинні відноситися податок на нерухоме майно, земельний податок, податки на промисел, податки з реклами, фіксований сільськогосподарський податок, єдиний податок з підприємницької діяльності і т.д., тут перелічені збори, які сьогодні встановлені. А також, принципово, до закріплених доходів місцевих бюджетів повинні належати загальнодержавні податки та збори, які віднесені постійно діючим законодавством до доходів місцевих бюджетів, у повному обсязі. І таким закріпленим доходом бюджетів місцевих громад має бути податок на доходи фізичних осіб, а також те що сьогодні називається державне мито, що в перспективі має називатися адміністративним збором, проект Закону такий готується. Тобто це збори за адміністративні послуги, які надаються органами місцевого самоврядування, будь які ліцензування, дозволи і т.д., вони встановлюються загально державним законодавством, але адмініструються місцевим самоврядуванням і тому доходи від них мають іти в місцеве самоврядування. Здавалося б ніби все просто, тим більше, що це все опирається на практику абсолютної більшості європейських країн. Важко знайти в Європі вийнятки де б податок на доходи фізичних осіб не збирався за місцем проживання, а не праці, і не йшов стопроцентно в місцеві бюджети. Я не буду повторювати те, що я говорив минулого разу на круглому столі, яким чином ця реформа впливає взагалі на атмосферу життя громади, на ставлення людей бідних до багатих, на те де кому жити і як взагалі будувати своє відношеня, як люди які би платили свій податок за місцем проживання, зовсім по іншому тоді б ставилися до витрат грошей тим же мером. Бо вони б відчували, що він тратить їхні гроші, а не гроші, які Бог знає звідки беруться, до яких вони не мають ніякого відношення так як є сьогодні. І навіть ті спроби зробити прозорість бюджетного процесу, наприклад в Камянці-Подільському, ще в кількох містах, реалізовували кілька років тому хороші проекти. Вони, фактично нічого не дали, тому що народ у нас не хоче реально контролювати витрати місцевих бюджетів.

Сьогодні обговорюється проект Податкового кодексу і що ми там бачимо? Нічого. Там нічого не міняється, там все залишається так як є. Місцеве самоврядування залишається за цим проектом в межах, максимум 10 % власних доходів, все решта будуть з протягнутою рукою отримувати в центрі. І тому, знову ж таки, влада існуюча зараз в особі уряду і урядової коаліції в парламенті, з одного боку говорять про місцеве самоврядування, навіть про другий етап конституційної реформи, в той же час проект Податкового кодексу, який розроблений ними повністю все закріплює. Ні по доходу про податок на доходи фізичних осіб нічого не міняється, ні по інших принципових питаннях. Звичайно, що стосується податку на доходи фізичних осіб, то не можна це зробити одно моментно, не можна сьогодні просто проголосувати і кудись його віддати. Ця реформа тісно зв’язана з реформою адміністративно-територіального устою на місцевому рівні, в першу чергу в сільській місцевості. Тому що віддати адмініструвати цей податок селам з чисельністю там 300 чи ще менше мешканців, звичайно це повний нонсенс. Але давайте зробимо так як пропонувалося вже не раз, давайте зробимо перший крок, віддамо це тим населеним пунктам, в першу чергу містам, які сьогодні можуть реально адмініструвати цей податок. А решта залишимо на другий етап після проведення адміністративно-територіальної реформи. Нажаль влада цього не декларує і не хоче робити. Міністри фінансів міняються, але політика міністерства залишається стабільною. І що Пинзеник, що Азаров, ніякої різниці немає. Вони всі хочуть – дайте все нам, а ми справедливо поділемо. І тому, якщо місцеве самоврядування не буде вимагати цієї реформи, цієї реформи в нашій країні ніколи не відбудеться.

Далі, що стосується вирівнювання. Ясно, що дохідна база побудована на податках буде приводити до нерівних умов бюджетного забезпечення на душу населення. Це зрозуміло. І для цього існують міжбюджетні трансферти. Використовується простий принцип – встановлюється середня норма бюджетної забезпеченості, ця середня лінія, встановлюється процент відхилення. Відповідно, якщо доходи громади попадають в цей коридор, нічого не вилучається і нічого не додається. Ця громада має трошки менше середньої норми, вони живуть на такому рівні. Ці мають трошки більше, вони живуть на такому рівні. Ця громада має аж стільки, все що вони заробили зверх максимальної межі, у них вилучається і формується фонд дотацій тим громадам, які не досягають до мінімуму бюджетної забезпеченості. Але за рахунок того, що ці працюють краще, вони і живуть найкраще, у них є по максимуму бюджетне забезпечення. Ці отримують по мінімуму. Саме за рахунок цього отримується і стимулюючий ефект і соціальна справедливість. Відповідно, якщо цей коридор розширюємо, то ми стимулюємо заохочення до активності. Якщо звужуємо, ми посилюємо соціальну справедливість. В залежності від політикі держави що ми хочемо, що потрібно, можна звужувати, розширювати і т.д. Дуже важливо для цього законодавчо встановити нормативи фінансування соціальних послуг, всіх – охорона здоровя, освіта. У нас тут зараз все так зі стелі, в більшості випадків, старі ще діють нормативи, які працювали ще в радянські часи, більшість з них не обґрунтовані. І треба було б все це серйозно переглядати, це величезна робота звичайно, але рано чи пізно її треба починати. І це має бути покладено в основу фінансування місцевого самоврядування.

І дві останніх тези – це видатки. Щодо видатків в місцевому самоврядуванні – треба посилювати акценти на програмно-цільових методах, тобто видатки повинні бути пов’язані з політикою органу місцевого самоврядування. Я б законодавчо, можливо радив би подумати, законодавчо заборонити будь-які видатки на розвиток території без затвердженого генплану розвитку території. Бо ми сьогодні щось десь будуємо, а завтра виявляється, що його треба буде перебудовувати і тому подібне.

І, як висновок, все це можна буде реалізувати і воно принесе ефект лише в комплексі загальної адміністративної реформи, реформи пов’язаної з зміцненням власне і становленням місцевого самоврядування, яке передбачає адміністративно-територіальну реформу і реформа пов’язана з перерозподілом, з децентралізацією повноважень зверху до низу. Якщо ми цього не будем робити, а будем просто боротися за гроші для місцевого самоврядування, громадяни також нічого не отримають. Дякую за увагу.

Прошко Вадим, старший радник з питань місцевого самоврядування фундації «Україна-США»

Я дуже часто дивлюсь на досвід Сполучених Штатів і я поясню чому. В Конституції Сполучених Штатів не має жодного слова про місцеве самоврядування. Є 50 штатів і кожен з штатів має власне законодавство про місцеве самоврядування. Причому це законодавство дуже загальне – рамкове законодавство. І в кожному штаті сотні муніципалітетів розробляють власні статути і живуть за власними статутами. І так продовжується вже три сотні років. Це три сотні років соціально-політичного дарвінізму коли всі невдалі моделі рано чи пізно відмирали, а всі вдалі моделі розширювалися, розвивалися. Якісь здобутки цих вдалих моделей переходили до законодавства штату, законодавство штату до федерального законодавства. Що мені страшенно подобається в Сполучених Штатах – там на будь-яке питання є абсолютно прості і очевидні відповіді. Податок з громадян є федеральним податком. Чому? Тому що я живу, скажімо в Корсуні, я пишу комп’ютерні програми, підтримую зв'язок з Білом Гейтсем, Біл Гейтс висилає мені зарплату на картковий рахунок в Донецькому банку, в кращому випадку, а то й на Кіпрський банк, а в Бучі у мене двоповерховий особняк на 1000 кв. метрів, хто з мене буде брати прибутковий податок? Ця Корсунська податкова розбереться з усією цією хімією? Ніколи. Тільки держава з її потужними механізмами, загальним контролем може в цьому розібратися. Це не діло місцевої влади. Місцевий податок найбільш потужний, найважливіший в Сполучених Штатах, практично всюди – це податок на нерухомість. І філософія там дуже проста. Там взагалі доходить до того, що мені пояснюють теоретики американські, що органи місцевого самоврядування не обслуговують громадян, вони обслуговують будинки. От стоїть будинок, до цього будинку треба провести дорогу, до цього будинку треба провести водопровід, біля цього будинку повинен зупинятися шкільний автобус, школа повинна знаходитись на якійсь відстані від цього будинку і т.д. Ми беремо податок з будинку.

Наступне. Кожен американець, нормальний американець щороку сідає і виписує чек на 1,2,3 тисячі доларів в залежності від вартості свого будинку на ім ’ я мера. Це податок на нерухомість. Не знімаються в якійсь бухгалтерії ці гроші. Власними ручками я ці долари відраховую і передаю в руки меру, не меру, а мерії. І мені завжди надзвичайно цікаво куди ж ті гроші пішли. Бо я бачу ці гроші, я відриваю їх від себе. Далі система працює дуже просто – якщо виявилося, що мер хапнув, причому не треба доводити це через суд, достатньо неспростованої інформації в газеті, достатньо чутки, що у мера в Києві з ’ явилась на Липках квартира площою 200 кв. метрів чи в бабусі мера. Цього достатньо щоб на політичній кар’єрі цього мера був поставлений жирний хрест. Але це ще не все. В принципі, пройшла людина, хапнула, поставили на її політичній кар’єрі жирний хрест. Але ніяких судів не було, людина в інше місто переїхала і живе в своє задоволення. І це американців не задовольняє, вони хочуть мати якогось поручителя для цього мера і при своїй мажоритарній системі технічно мажоритарній системі виборів, вибори у них чисто партійні. І тому коли ставить хрест на мері, який хапнув, то ставиться великий, жирний хрест на цій партії. При чому цей хрест опоненти цієї партії рознесуть по всій Америці. Переходимо до Європи. В Америці це чисто така груба, жорстока ліберальна система, кожен сам за себе, кожен має права, але використати ці права він може так як хоче. Ще трошки в Америці затримаюсь…місто Омаха, десь там 800000 населення, міська рада приходить до висновку, що в місті треба побудувати супер сучасний льодовий стадіон і завести власну хокейну команду. Зробити це можна тільки через збільшення податку на нерухомість з населення. У відповідності до американських законів, суттєве підняття ставки цього податку неможливо без референдуму місцевого. Нагадую українську Конституцію – питання податків на референдумі обговорювати заборонено. В Америці – це в обов ’ язковому порядку на референдум. Надзвичайно дорогий льодовий стадіон, надзвичайно красивий, місто голосує за підвищення ставки податку для будівництва цього льодового стадіону. Чому? Вони такі фанати хокею? Нічого подібного. Вони чудово знають, що якщо місто розвивається, якщо місто одержує нові, так би мовити, шанси, нові варіанти, то вважається, що життя в цьому місті краще, а значить і вартість нерухомості, якою вони володіють зросте. Вони віддадуть 2-3 тисячі з кожного будинку на цей льодовий стадіон, а вартість цих будинків підніметься на 5-10 тисяч. Все дуже просто. Все воно пов’язане і все воно очевидне.

Переходимо до Європи. В Європі інша філософія. Європа зараз з кожним роком стає більш і більш соціал-демократичною. Якщо Європейська Хартія місцевого самоврядування писалась в 85 році, в ній був ще суттєвий присмак лібералізму. Зараз Європа стає все більше і більше соціал-демократичною. Філософія соціал-демократії – це не рівність можливостей, а соціальна справедливість. Тобто незважаючи на те де живе людина, вона повинна мати хорошу школу, хороше медичне обслуговування, хороші дороги і т.д. Бюджети європейські з кожним роком стають все більш соціал-демократичними, все більше і більше там з’являється загальнодержавних субсидій, вводяться формули вирівнювання і таке інше. Там працює. Чому? Якось я звернувся до однієї американки і запитав у неї – мовляв ви в вашому місті збираєтеся перейти від партійно-мажоритарної системи виборів до незалежно-мажоритарної системи виборів. А я у себе в Україні борюся за те щоб якомога більше були залучені до політичного процесу партії, вона каже поживете 200 років в такій країні як ми, тоді зможете щось говорити про незалежних кандидатів. Соціал-демократична Європа прийшла до цієї соціал-демократії через той самий лібералізм. Коли кожна людина знає звідки беруться податки і кожна людина цікавиться тим як вони використовуються. Ми зараз, наша Верховна Рада, наші експерти дуже хочуть перейти до соціал-демократичних відносин в Європі від соціалістичної України. Виходить так як завжди, хотіли як краще, а виходить так як завжди. 95 % населення України не знають звідки беруться гроші в бюджет. 99,9 % населення не знають як ці гроші використовуються. У мене був вчора дуже сумний привід побувати на одному з Київських цвинтарів. І що там мене вразило. На новій кожній могилці вісить віночок штучних квітів, на тому віночку жовто-блакитна стрічечка, на жовто-блакитній стрічечці золотими літерами написано «від Київської міської ради». Я лізу в бюджет Київський, в Інтернеті його можна знайти, якщо добре вмієш користуватися Інтернетом. Дивлюся, передбачено допомога на поховання одиноких і допомога на поховання ветеранів, ветеранів війни. А віночки на кожній могилці. Що це таке? По-перше, це дужу дуже етично нечистий піар Київської міської ради. По-друге, це дуже дуже хороший заробіток для тієї фірми, яка ті віночки кліпає. І по-третє, якщо взяти вартість всіх тих віночків за рік і скласти до купи, то вийде сума співрозмірна з тією скандальною сумою, яка вже два роки обговорюються в Києві з вартістю …. за рахунок, якого кількість тих могилок можна було б зменшити. Люди дивляться на ці віночки – реакції нуль. До того часу допоки ми наших громадян не зацікавимо конкретно питаннями бюджету, питаннями звідки цей бюджет береться і як він розподіляється нічого у нас не буде. Кілька міст в Україні намагаються пояснювати людям що таке бюджет, звідки він і куди він. Інші страшенно задоволені тією ситуацією яка є і віночки розвішують. Готуються, я вже бачив 3 чи 4 Закони про податок на нерухомість. І останнє що я чув – це заяву Азарова про те що проект Закону готовий і ви будь-ласка не хвилюйтесь – податок на нерухомість буде платити не більше ніж 10 % населення. Це буде не податок на нерухомість, це буде податок на дурних .

Страшна система делегованих повноважень, вона абсолютно не відповідає не просто європейським принципам. Вона не відповідає звичайній нормальній логіці. Тому що делеговане повноваження це те повноваження, яке в принципі повинне виконувати держава, але з певних міркувань його легше виконувати на місцевому рівні. Класичний приклад делегованих повноважень – це реєстрація шлюбів. Видача державних актів про реєстрацію шлюбів. Але якщо держава буде тримати цілу купу чиновників в кожному місті, то це не вигідно. Передається на місто держава передає гроші на ці речі і все в порядку. За Європейською Хартією повноваження делегуються органом виконавчої влади місцевій владі, тобто раді. Міністерство освіти делегує певні повноваження з освіти місцевій раді. І після того сама рада вирішує як виконувати ці повноваження. У нас повноваження делегуються якимось абстрактним Законом, який сам ні за що не відповідає. За нормальними взаємовідносинами, Міністерство освіти делегувало, Міністерство освіти повинно профінансувати . Якщо воно не профінансувало, мер може негайно звернутися до суду з вимогою з Міністерства освіти недофінансовану частину зняти. З поляками розмовляв, у них теж такі делеговані повноваження, вони ходять і сміються, кажуть всі гроші одержуємо, деякі з затримкою. Буває так, що практично там делеговані повноваження фінансуються через два місяці після виконання. Але оскільки вони в часі продовжено, то це вже змазано, одержуєш. У нас зараз можна подавати в суд можна на Закон, який делегував ці повноваження. У нас ці повноваження делегуються виконавчим органом влади. Таким чином виконавчі органи влади, негайно, всі, кожен, до прибиральниці, стають подвійного підпорядкування. По власним повноваженням вони підпорядковані раді, по делегованим вони підпорядковані не знаю кому, Закону. Але рада, їй повноваження не делегували і рада вже у відношенні до делегованих повноважень, вона на свої виконавчі органи впливу ніякого немає. І мер 80% свого часу витрачає на стосунки з усякими адміністраціями щодо освіти, щодо охорони здоров ’ я, культури. Розмовляю з польським мером і питаю його, це ще до реформ, ще коли поляки другий етап реформи не провели, питаю як часто ти зустрічаєшся з воєводою? – останній раз каже бачив його два місяці тому, у того День народження був, я до нього з ’ їздив. Мер з воєводою два місяці взагалі не зустрічаються. Ви собі можете таке уявити?

Володимир Петрович на початку сказав, що Україна є над централізованою державою. Коли я дивлюсь на Закон, я цього не бачу. Нема ніякої централізації, гарантоване місцеве самоврядування, місцеве самоврядування має сферу своєї відповідальності, само все вирішує, під власну відповідальність, має власний бюджет. Все красиво. Коли я дивлюсь на бюджетну і податкову систему, то там над централізовано, там все пов’язано як годинниковий механізм, там стрілочка ні на градус вправо вліво порушитись не може без того, щоб інше колесо не прокрутило. Це страшне. Те, що податковий Кодекс зараз нічим суттєво не відрізняється від діючого законодавства, взагалі кажучи правильно. Тому що кодифікація – це просто зведення багатьох положень з різних Законів в єдиний документ. Міняти треба не Податковий Кодекс, міняти треба всю податкову систему.

Коли я чую всі розмови про адміністративну реформу, вибачте про територіальну реформу, я все-таки хочу розділяти адміністративну і територіальну реформу. Так от я скажу, що якщо подивитися на гроші, то виявиться що цю реформу треба проводити абсолютно інакше і починати треба з грошей, а не з розділу земля. Землю можна кроїти як завгодно. До того часу поки годинниковий механізм бюджету і податків буде працювати так як він працює зараз, будь-які реформи робити не має сенсу.

18.03
Круглий стіл «Політичні партії в системі місцевого самоврядування: проблеми, тенденції, перспективи»
26.02
Круглий стіл «Шляхи, методи та технології підвищення якості адміністративних послуг місцевого самоврядування»
25.01
Круглий стіл «Місцева влада в інформаційному суспільстві. Електронне врядування: концепція, практика, виклики»
30.10
Круглий стіл за підсумками проведення Європейського тижня місцевої демократії
06.09
Круглий стіл «Місцеве самоврядування в контексті громадянського суспільства»
26.07
Круглий стіл «Питання місцевого самоврядування у програмах політичних партій»
27.06
Круглий стіл «Співпраця місцевої влади із засобами масової інформації»
27.05
Круглий стіл «Бюджетна система місцевого самоврядування. Перспективи реформування»
18.04
Круглий стіл на тему: «Післявиборчий рік місцевого самоврядування. Тенденції, проблеми, перспективи»
21.03
Круглий стіл на тему: «Маркетинг громади, регіону, країни»
© Copyright 2011
Інститут демократії
імені Пилипа Орлика
Всі права захищені